Estudio preliminar. El Gefahrenabwehr como modelo de prevención administrativa en Alemania 25
Capítulo I
Introducción 87
Capítulo II
La Orden Teutónica, germen de la policía alemana 93
II.1. LOS ANTECEDENTES JURÍDICOS DE LA ORDEN TEUTÓNICA, LOS LANDFRIEDEN 93
II.1.1. Introducción 93
II.1.2. Los Landfrieden y su significado 96
II.1.3. La Iglesia se impone sobre el resto de poderes feudales mediante los Landfrieden 97
II.1.4. Los Landfrieden como elemento de unidad entre la pluralidad de señorios germanos 98
II.1.5. Federico II y el mantenimiento del orden en el imperio 100
II.1.6. El imperio y la Iglesia 101
II.2. PRUSIA Y LA ORDEN TEUTÓNICA 102
II.2.1. Las cruzadas y el esplendor de las órdenes militares 102
II.2.2. Los Fratres Militae Christi y la Orden Teutónica 105
II.2.3. Los orígenes de la Orden Teutónica 107
II.2.3.1. La naturaleza feudal y religiosa de la Orden Teutónica 109
II.2.3.2. Los ministeriales como base de las clases administrativas y religiosas 110
II.2.3.3. La Orden y su desarrollo 112
II.2.4. La Orden Teutónica en Prusia 113
II.2.4.1. La conquista de Prusia, el Drang nach Osten 113
II.2.4.2. Los métodos de conquista y el mantenimiento del orden 115
II.2.4.3. Una paz difícil 117
II.2.4.4. Nuevamente Drang nach Osten, hacia Lituania 118
II.2.4.5. El máximo esplendor de la Orden: el progreso económico y comercial 119
II.2.4.6. La Orden en el mar 120
II.2.4.7. La Orden Teutónica como corporación jurídico-económica 122
II.2.4.8. La estructura organizativa y administrativa de la Orden 123
II.2.4.9. El inicio del fin 126
II.2.5. La Orden y la reforma luterana 128
II.2.5.1. La secularización de la Orden 128
II.2.5.2. El Ducado de Prusia 131
II.2.6. Reflexiones finales 131
Capítulo III
Prusia: Ejército, Administración y Policía 137
III.1. DE LA CONSTRUCCIÓN DEL REINO DE PRUSIA A LA ALEMANIA NACIONAL-SOCIALISTA (1640-1945) 137
III.1.1. La Marca de Brandenburgo hasta la Paz de Westfalia 138
III.1.1.1. El Electorado de Brandenburgo 139
III.1.1.2. El Städestaat como forma de gobierno 140
III.1.2. Hacia la formación de un Estado unitario (1640-88) 142
III.1.2.1. Consecuencias políticas de la Guerra del Norte 142
III.1.2.2. La afirmación de la autoridad militar 145
III.1.3. La militarización del nuevo reino de Prusia (1713-1740) 147
III.1.3.1. La consecución del reino 147
III.1.3.2. Racionalización del ejército y militarización de la economía 148
III.1.3.3. La política fiscal una excusa para una nueva forma de administración 150
III.1.4. El desarrollo de una política de “potencia” (1740-86) 155
III.1.4.1. La concentración del poder en la administración 155
III.1.4.2. El ejército como garantía y expresión del poder 160
III.1.5. Prusia, entre reforma y revolución 161
III.1.5.1. Una nueva configuración de los territorios alemanes 161
III.1.5.2. La época de las reformas (1797-1808) 165
III.1.5.3. El Código General Prusiano de 1791 169
III.1.5.4. La reorganización militar como un intento de transformación político-social 172
III.1.5.5. La revolución de 1848: el sueño liberal y nacionalista alemán 174
III.1.6. Prusia y la cuestión alemana (1849-70) 178
III.1.6.1. La Constitución de 1850 178
III.1.6.2. El conflicto institucional (1859-66) 181
III.1.6.3. La reforma de la Confederación Germánica 183
III.1.7. El II Reich alemán (1871-1918) 187
III.1.7.1. La creación del II Reich alemán 187
III.1.7.2. La Constitución Imperial de 1871 189
III.1.7.3. La acción política de Bismarck durante el II Reich 191
III.1.8. La República de Weimar (1919-33) 198
III.1.8.1. La Primera Guerra Mundial (1914-18) 198
III.1.8.2. La Paz de Versailles (1919) 202
III.1.8.3. La Constitución de la República de Weimar de 1919 204
III.1.9. El Nacionalsocialismo (1933-45) 210
III.2. EL MODELO ADMINISTRATIVO Y POLICIAL PRUSIANO 214
III.2.1. La policía en Alemania y Prusia 214
III.2.1.1. Los valores de la policía germana 214
III.2.1.2. Policía y ejército en Europa 216
III.2.1.3. El modelo policial 217
III.2.1.4. Los cuerpos de policía prusianos 218
III.2.1.5. El origen social de los miembros de la policía prusiana 221
III.2.1.6. Los aspirantes militares a la administración civil y a la policía 222
III.2.1.7. La profesión de policía 223
III.2.1.8. Formación y adiestramiento de los agentes de policía 224
III.2.1.9. La policía y la sociedad industrial 225
III.2.2. La religión como fundamento del “ordencismo” y militarismo propios de la administración pública y de la policía prusianas 226
III.2.2.1. Los orígenes eclesiásticos de la administración prusiana 226
III.2.2.2. La Iglesia Reformada como Iglesia de Prusia 228
III.2.2.3. Homogeneización administrativa a través de la religión: el paradigma prusiano 229
III.2.2.4. La administrativización de la Iglesia y su papel en el Estado 231
III.2.2.5. Reflexión final 233
III.2.3. La burocracia como elemento básico en el juego político y en el modelo administrativo alemán 235
III.2.3.1. La burocracia prusiana y sus peculiaridades 235
III.2.3.2. El papel de la burguesía alemana 238
III.2.3.3. El origen de la eficacia alemana como la duplicación y la fusión de varios modelos administrativos, el francés y el propio prusiano 239
III.2.4. La administración pública prusiana como reproducción civil de la estructura militar 241
III.3. LA POLICÍA ALEMANA ENTRE LA DEMOCRACIA Y EL NAZISMO 243
III.3.1. La policía en la República de Weimar 243
III.3.2. La policía en manos de los socialdemócratas: el ministro Severing 246
III.3.3. La construcción de la SIPO o “Policía de Seguridad” 249
III.3.4. La policía de intervención, la BEPO o “Policía Móvil” 250
III.3.5. Un nuevo intento policial la SCHUPO o “Policía de Protección” 252
III.3.6. Ley de la Administración de la Policía Prusiana de 1931 255
III.3.7. Del fin de la policía democrática al nacionalsocialismo 256
III.3.8. La policía del III Reich alemán 260
III.4. LA CONSTRUCCIÓN DE UNA NUEVA POLICÍA DEMOCRÁTICA 263
III.4.1. La Alemania ocupada 263
III.4.2. La nueva constitución de la policía alemana después de la Segunda Guerra Mundial (1945-1949) 266
III.4.2.1. La policía en las zonas de ocupación del este 266
III.4.2.2. La segregación entre la policía y la administración del orden 272
III.4.2.3. La reforma y la democratización de la policía en la República Federal de Alemania a partir de 1945: las 5 D 274
III.4.2.4. La definición de una estructura policial permanente (1949-1953) 285
III.4.2.5. La consolidación de la policía democrática (1954-1966) 288
III.4.2.6. La nueva era policial, los problemas de seguridad interna 289
III.4.2.7. El Programa para la Seguridad Interna 291
III.4.2.8. La expansión de las policías federales 292
III.4.2.9. La organización de la policía de los Länder 293
Capítulo IV
Evolución histórica del derecho policial 297
IV.1. EL DESARROLLO DEL CONCEPTO DE POLIZEI 297
IV.1.1. De los inicios 297
IV.1.2. El Absolutismo monárquico 303
IV.1.3. El Estado liberal 306
IV.1.4. El Estado social 307
IV.2. EL NUEVO CONTENIDO DEL CONCEPTO POLIZEI 308
IV.2.1. El modelo prusiano 308
IV.2.2. La sentencia Kreuzberg y sus consecuencias 310
IV.3. EL CONCEPTO ACTUAL DE POLICÍA 312
IV.3.1. La definición de “policía” 312
IV.3.2. Pluralidad en la uniformidad policial 314
IV.3.3. Los sistemas de competencias policiales “separado o dual” —Trennungssystem— e “integrado o unitario” —Einheitssystem— 315
IV.3.3.1. El “sistema integrado” o “unitario” —Einheitssystem— 315
IV.3.3.2. El “sistema separado” o “dual” —Trennungssystem— 316
IV.3.4. Definiciones del concepto de policía 317
IV.3.4.1. Concepto material de policía 317
IV.3.4.2. Concepto formal de policía 320
IV.3.4.3. Concepto institucional de policía 323
IV.3.4.4. Concepto integral de policía 323
IV.3.5. Dimensiones del concepto de policía 325
IV.3.5.1. Dimensión funcional 325
IV.3.5.2. Dimensión relativa 326
IV.3.5.3. Dimensión modal 326
IV.3.5.4. Dimensión objetiva 327
IV.3.5.5. Dimensión institucional 328
IV.4. EL “CONCEPTO DE PELIGRO” COMO EJE CENTRAL DEL DERECHO DE LA POLICÍA Y DEL ORDEN EN ALEMANIA 329
IV.4.1. El concepto de peligro 329
IV.4.1.1. Origen del concepto 330
IV.4.1.2. El “perjuicio” o “daño” como integrante del “peligro” 334
IV.4.1.3. La problemática de la extensión del concepto de “peligro” a otros supuestos como “molestias” o “disturbios” 335
IV.4.2. La intervención administrativa de la policía y de las autoridades del orden en virtud de la prevención de peligros 336
IV.4.3. La Cláusula General de Prevención de Peligros 338
IV.4.3.1. La subsidiariedad de la Cláusula General 338
IV.4.3.2. La subsidiariedad de la Cláusula respecto a medidas de intervención previstas en leyes especiales 339
IV.4.3.3. La subsidiariedad de la Cláusula con respecto a reglamentaciones no policiales 340
IV.4.3.4. La subsidiariedad en relación a medidas estándard del Derecho de policía y del orden 342
IV.4.3.5. La Cláusula General y la actuación de la policía y de las autoridades del orden 343
IV.4.3.6. El control jurisdiccional de la actuación administrativa de policía y del Orden 344
IV.5. LA SEGURIDAD Y EL ORDEN PÚBLICOS COMO CONCEPTOS BÁSICOS DEL DERECHO DE POLICÍA Y DEL ORDEN 346
IV.5.1. El concepto de “seguridad pública” 348
IV.5.2. El concepto de “orden público” 350
Capítulo V
Las competencias en materia de seguridad y orden públicos 355
V.1. INTRODUCCIÓN 355
V.2. TIPOLOGÍA COMPETENCIAL EN MATERIA DE POLICÍA, SEGURIDAD Y PREVENCIÓN 357
V.3. COMPETENCIAS LEGISLATIVAS 359
V.3.1. Legislación especial y competencias federales 360
V.3.1.1. Competencias exclusivas del Bund 360
V.3.1.2. Competencias concurrentes del Bund 361
V.3.1.3. Competencias sobre legislación marco del Bund 363
V.3.1.4. La legislación federal de procedimiento penal —Stafprozesrecht StPO— 366
V.3.2. Legislación general y competencias especiales de los Länder 368
V.3.2.1. El Derecho general de policía y del orden de los Länder 369
V.3.2.1.1. Sistema de regulación separada 370
V.3.2.1.2. Sistema de regulación unitaria 371
V.3.3. Las Leyes Modelo de Policía de la Federación y de los Länder 374
V.3.3.1. El primer modelo: la MEPoLG 374
V.3.3.2. Los modelos posteriores 376
Capítulo VI
Autoridades de policía y de prevención de peligros 379
VI.1. AUTORIDADES DE POLICÍA Y DEL ORDEN DEL BUND 379
VI.1.1. Autoridades de policía del Bund 381
VI.1.1.1. Policía Federal de Protección de Fronteras —Bundesgrenzschutz, BGS— 381
VI.1.1.1.1. Antecedentes 381
VI.1.1.1.2. La Ley de Policía Federal de Fronteras de 1951 382
VI.1.1.1.3. Organización 384
VI.1.1.1.4. Ámbito funcional 385
VI.1.1.1.5. Caracterización de las medidas que puede adoptar la BGS 391
VI.1.1.2. Servicio de Policía del Parlamento Alemán —Polizeidienst des Deutsches Bundestages— 393
VI.1.1.3. Policía Fluvial y de la Navegación —Strom und Schifffahrtspolizei— 394
VI.1.2. La Oficina Criminal Federal Alemana —Bundeskiminalamt— 394
VI.1.2.1. La Policía Criminal y su evolución 395
VI.1.2.1.1. El periodo anterior a 1933 395
VI.1.2.1.2. La Policía Criminal Imperial (1934-1945) 398
VI.1.2.1.3. La reconstrucción de la Policía Criminal en la Alemania ocupada (1945-1951) 400
VI.1.2.2. La Bundeskriminalamt —BKA— 403
VI.1.2.2.1. La Ley sobre la Institución de la Oficina de Policía Criminal Federal de 1951 403
VI.1.2.2.2. La coordinación de las funciones de policía criminal entre el Bund y los Länder 405
VI.1.2.2.3. La estructura orgánica de la BKA 408
VI.1.3. Autoridades federales del orden 415
VI.1.3.1. Instituto Federal para la Seguridad Aérea —Bundesanstalt für Flugsicherung— y Servicio Federal de Aeronáutica —Luftfahrtbundesamt— 415
VI.1.3.2. Servicio de Fronteras Aduaneras y Servicio de Investigación Aduanera —Zollgrenze und Zollfahndungs-dienst— 415
VI.1.3.3. Servicio Federal para el Transporte de Mercancías —Bundesanstalt für den Güterfernverkehr— 417
VI.1.3.4. Consejo Directivo del Banco Central —Zentralbankrat— y Directorio del Banco Federal Alemán —Direktorium der Deutschen Bundesbank— 418
VI.1.3.5. Servicio Federal de Inspección del Sistema de Crédito —Buntdesaufsichtsamt für Kreditwesen— 418
VI.1.3.6. Otras autoridades federales competentes para la prevención de peligros 418
VI.2. LAS AUTORIDADES DE POLICÍA Y DEL ORDEN DE LOS LÄNDER 419
VI.2.1. Las policías de los Länder 419
VI.2.1.1. Los dieciséis cuerpos de policía de los Länder 420
VI.2.1.2. La Oficina Criminal del Land 421
VI.2.1.3. La Oficina del Land para la Protección Constitucional 422
VI.2.1.4. Las extintas policías locales 422
VI.2.1.5. Las cooperación de las policías de los Länder 422
VI.2.1.6. La participación de los Länder alemanes en las cuestiones fronterizas y en la cooperación transfronteriza 427
VI.2.1.7. La organización de la policía en un Land: el ejemplo de Renania-Palatinado 431
VI.2.1.8. El personal de la policía 433
VI.2.2. Las administraciones del orden de los Länder 434
VI.2.2.1. El papel de las Gemeinde y los Kreis como administraciones del orden 435
VI.2.2.2. Dos ejemplos de administraciones del orden: Hessen y Rheinland-Plaz 438
VI.2.2.3. La seguridad técnica como competencia de la administración del orden 441
VI.3. EL SERVICIO FEDERAL PARA LA PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL —BUNDESAMT FÜR VERFASSUNGSSCHUTZ— 441
VI.3.1. Organización 442
VI.3.2. Ámbito funcional 442
VI.3.3. Distinción entre funciones informativas y ejecutivas 443
VI.4. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL DE ALEMANIA EN MATERIA DE POLICÍA CRIMINAL, EN ESPECIAL, INTERPOL 445
VI.4.1. Los orígenes de Interpol 445
VI.4.2. Interpol: finalidad y estructura 446
VI.4.3. La policía alemana y sus relaciones con Interpol 448
VI.4.4. La BKA y la cooperación internacional 450
VI.5. LA POLICÍA EN LA REPÚBLICA DEMOCRÁTICA ALEMANA 453
VI.5.1. El nacimiento de la Policía Popular Alemana —Deutsche Vollesspolizei, DVP— 453
VI.5.2. La habilitación de la actividad de policía y la legislación sobre la DVP en la RDA 454
VI.5.3. La reorganización de la Administración de Seguridad y de Policía 456
VI.5.4. Los servicios policiales de la DVP 459
VI.5.5. Las funciones policiales en la RDA 461
VI.5.5.1. La Cláusula General de Prevención de Peligros 461
VI.5.5.2. Funciones policiales específicas 461
Capítulo VII
Funciones y medidas policiales 465
VII.1. LA PROBLEMÁTICA DE LA DELIMITACIÓN ENTRE FUNCIONES POLICIALES: EL DERECHO DE LA PREVENCIÓN DE PELIGROS —GEFAHRENABWEHR— Y EL DERECHO DE PERSECUCIÓN DE DELITOS —STRAFVERFOLGUNG— 465
VII.1.1. La actividad policial y la delimitación entre Derecho penal y Derecho administrativo 466
VII.1.2. La subsunción de funciones preventivas y judiciales en la actividad policial 467
VII.1.3. La Teoría de la Ampliación 469
VII.1.3.1. La competencia legislativa 470
VII.1.3.2. Las Cláusulas Generales de la StPO 471
VII.1.4. Derecho penal represivo versus Derecho administrativo preventivo 472
VII.1.4.1. Derecho penal represivo 473
VII.1.4.2. Derecho administrativo preventivo 476
VII.1.5. Experimentación y competencia entre legislaciones policiales de los Länder 478
VII.1.6. Comparación entre los poderes de policía de las Leyes Administrativas de los Länder y el Código Procesal Penal del Bund 480
VII.1.7. La delimitación fundamental entre prevención administrativa de peligros y persecución penal de delitos 481
VII.1.7.1. La primera disputa: administración de policía y prevención versus órganos judiciales y persecución 482
VII.1.7.2. La segunda disputa: el Bund y el Derecho de persecución versus los Länder y el Derecho de prevención 484
VII.1.7.3. Crítica a la judicialización 485
VII.2. LAS MEDIDAS DE DOBLE FUNCIONALIDAD 488
VII.2.1. La colisión defunciones y las medidas de doble función 488
VII.2.2. Posiciones doctrinales en torno a las medidas doblemente funcionales 488
VII.2.3. La legitimidad de las medidas doblemente funcionales 491
VII.2.4. Situaciones de conflicto entre el Derecho de policía y el Derecho penal 492
VII.2.5. Algunos supuestos prácticos analizados por la jurisprudencia 495
VII.3. MEDIDAS POLICIALES 501
VII.3.1. La prevención de peligros como función administrativa policial en Renania-Palatinado 501
VII.3.1.1. La naturaleza subsidiaria de la prevención policial de peligros 503
VII.3.1.2. Los límites a la función preventiva 504
VII.3.2. Las llamadas “medidas estándar” y la Cláusula General de Prevención de Peligros 508
VII.3.3. Examen de algunas “medidas estándar” 509
VII.3.3.1. Determinación de la identidad personal y examen de documentos —Identitatsfeststellung und Prüfung van Berechtigungsscheinen— 509
VII.3.3.2. “Medidas de identificación”—Erkennungsdienstlei— che Maßnahmen— 510
VII.3.3.3. Averiguaciones e interrogatorios —Aufkünfe, Vernehmungen— 511
VII.3.3.4. La detención administrativa —Festhaltung— 511
VII.3.3.5. Citación, comparecencia —Vorladung, Vorführung— 515
VII.3.3.6. Registro o cacheo de personas —Durchsuchung von Personen— 515
VII.3.3.7. Entrada y registro de domicilio —Betreten und Durchsuchung von Wohnungen— 516
VII.3.3.8. Otras medidas 517
VII.3.4. La coacción administrativa —Zwang—, en especial en relación a la prevención de peligros 518
VII.3.4.1. Los “medios de coacción” previstos por la legislación del Land 519
VII.3.4.2. La coacción directa —unmittelbarer Zwang— 521
VII.3.4.3. Utilización de armas de fuego —Schusswaffengebrauch— 522
VII.3.5. Instrumentos jurídicos de actuación de la policía y de las autoridades del orden —Rechtsformen des Handelns— 524
VII.3.5.1. Órdenes —Vetfügungen— 524
VII.3.5.2. Permisos —Erlaubnisse— 526
VII.3.5.3. Decretos o reglamentos —Verordnungen— 528
Capítulo VIII
Alemania y su influencia en el Derecho policial 531
VIII.1. FEDERALISMO GERMÁNICO VERSUS CENTRALISMO EUROPEO: LA INFLUENCIA ALEMANA EN LA ESTRUCTURA DE LAS INSTITUCIONES COMUNITARIAS 531
VIII.1.1. El modelo constitucional federal alemán inspira la construcción europea 532
VIII.1.1.1. El Bundesrat como modelo de “órgano de composición” 532
VIII.1.1.2. La IMK como fuente de inspiración del modelo de EUROPOL 536
VIII.1.1.3. El paralelismo entre el Comisionado alemán para la protección de datos y EUROPOL 537
VIII.1.1.4. La similitud entre el modelo federal del Bundesbank y EUROPOL 539
VIII.1.2. La proyección, en la Unión Europea, del sistema federal alemán mediante el principio de subsidiariedad 541
VIII.1.3. Alemania, entre la cooperación y la competencia 543
VIII.2. EUROPOL como iniciativa germánica en el contexto europeo de la seguridad 545
VIII.2.1. La iniciativa germánica en la génesis de EUROPOL 545
VIII.2.2. EUROPOL, ¿una agencia europea intergubernamental o federal? 547
VIII.2.3. EUROPOL como pilar de la Unión Europea 548
VIII.2.4. Los Länder como determinantes de la voluntad alemana en materia de policía y seguridad 552
VIII.2.4.1. La intervención de los Länder en la negociación del Convenio EUROPOL 552
VIII.2.4.2. Los Länder y los órganos de dirección y control de EUROPOL 555
VIII.3. EL FUTURO DEL MODELO POLICIAL EUROPEO 560
VIII.3.1. ¿Por qué no una estructura regional y no centralizada de organización policial? El Principio de Proximidad como nuevo valor 560
VIII.3.2. La mayor operatividad de la pluralidad policial en el seno de la Unión Europea: la “dimensión regional” de la policía 561
VIII.3.2.1. El parámetro de una “policía regional” 561
VIII.3.2.2. Virtudes del “parámetro regional policial” 563
VIII.3.2.3. La mayor representatividad institucional en Europa de las “policías regionales” 564
VIII.3.3. La originalidad de EUROPOL: la superación tanto del modelo intergubernamental como del modelo federal y la apuesta por un sistema mixto 566
VIII.3.3.1. Desventajas de un sistema federal de policía 567
VIII.3.3.2. EUROPOL, una “tercera vía” 568
VIII.3.3.3. Consecuencias de la evolución del modelo policial europeo 569