El principio de legalidad es el eje vertebrador sobre el que sustenta todo el complejo edificio del Derecho Administrativo, el que disciplina las relaciones de la Administración con los ciudadanos. En su formulación tradicional se define como la subordinación de la Ad­ministración a la Ley, erigiéndose en técnica habilitante del ejercicio de potestades administrativas y, simultáneamente, en salvaguarda de los derechos y libertades de los ciudadanos. Sin embargo, esta definición constituye un enunciado demasiado simple y parcial de presen­tar tan trascendental principio, tanto en su dimensión histórica, como vigente. Desde su formulación por el constitucionalismo revolucionario francés del siglo XVIII, su significado y alcance ha sufrido constantes mutaciones.

En el caso de España, se pueden diferenciar tres etapas: la primera, comprende la práctica totalidad del constitucionalismo histórico desde 1812a 1931, que se caracteriza por una precedencia absoluta de ley; la segunda, se circunscribe al período predemocrático anterior a la Constitución, en el que se produce una quiebra de la legalidad; y la tercera se corresponde con el actual período constitucional, que proclama el sometimiento pleno de la Administración a la ley y al Derecho (art. 103.1 CE) y la sujeción de la potestad reglamentaria a la Constitución y las leyes (art. 97 CE). No obstante, desde 1978 a nuestros días hemos pasado de una etapa inicial de excepcional expansión de la reserva de ley, que viene a ocupar todos los ámbitos de actuación de la Administración, a otra más reciente marcada por las crisis económica y sanitaria, que da lugar a una legislación de urgencia sin precedente y a un derecho público caracterizado por lo contingente, provisional e inestable, en el que el Gobierno asume la función de legislador ordinario. Superado este período se hace necesario reivindicar, más que nunca, el principio de reserva de ley y el papel principal del Parlamento como garantía de los derechos y las libertades de las personas.